一方面，国家治理体系和治理能力现代化是以现代化的要求来衡量的，国家治理体系和国家治理能力属于现代化的基本范畴。
正义倾向于从正面表述社会主体的权利义务（责任）并赋予之，无论上述权利义务对个人而言是好是坏，只要是合理的就是善的，故而可谓是一种积极的调和手段。（《春秋繁露·基义》）对于那些令不同的人分配到不同的资源的社会规则，普遍的认知是君子尚能而让其下，小人农力以事其上。
说到底，正义不过是社会规律在人们头脑中被准确反映出来的产物而已，与所有法律、道德、政治制度一并属于社会意识的范畴，而社会规律则是一种社会存在，两者尽管联系紧密但却并不等同。相应地，作为法哲学基本范畴的正义，也应当被构建为实在法的基本价值，并被用来指导、评价实在法。由于任何权利义务的决定与分配都包含善恶评价，因而扬善抑恶是实现各得其所的主要手段。如今，世界各国的基本法律以及有关的国际条约之中，都写入了保障公民与国家的自由、民主、安全等条款，这既证明了上述结论，也表明这些一般法律原则已经被广泛地转化为实在法。可见，每个特定的历史时期都有不同的合理要求（善）与非合理要求（恶），而万变不离其宗的，就是为社会规律所决定的扬善抑恶的抽象规定。
而对处于经济危机中的国家来说，他们的基本善是复苏经济。当然，不同价值取向的存在，根本上也是为了满足利益的需要，正义要解决的最根本问题，就是调和利益。（三）教育惩戒——附随于教师指导评价权的手段行为 学界对教育惩戒权的争议主要集中在其性质、适用主体和适用对象上。
因此笔者认为应当在末尾设置兜底性条款，为其他单行法规定的教师权利义务和未来制度的动态发展留出规范接口，在立法技术上体现为基本权利义务+特别权利义务+兜底条款的形式，表述为法律法规规定的其他权利义务。因此，《意见稿》将特别身份条款放在权利义务章节之下进行设定的结构布局值得商榷。三、公办中小学教师的法律身份的立法选择 在国家法律和政策实践中，自新中国成立以来，公办中小学教师的法律身份以公务性描述为主线经历了多次变迁，学界对于公办中小学的法律身份也长期存在争议。相较之下，笔者较为赞同将其界定为教育公务员。
就法的实施效果而言，教育公务员的法律定位可以给未来制定教育公务员法律制度留下立法空间，借鉴日本《教育公务员特例法》的立法经验，通过单行立法的形式专门设定特定的权利义务，可以实质性地提高公办中小学教师的社会地位和福利待遇。然而，在现行立法中，《中华人民共和国职业教育法》在第24条规定企业可以设置专职或者兼职实施职业教育的岗位，在46、47、48条分别规定不同类型的专业技术人员可担任职业学校专职或兼职教师，肯定了校外人员兼任职业学校教师的情形，但对于职业学校专业教师面向社会的兼职兼薪权利却未有指涉。
另一方面，专章设置权利义务也使教师的权利内容和行为规范得到凸显，对保护教师权益和规范教师行为具有重要意义。教师申诉制度由《教师法》确立，指教师对学校或其他教育机构及有关政府部门做出的处理不服,或侵犯其合法权利的行为,向有关教育行政部门或有关的其他政府部门提出要求做出重新处理的制度[16]，是宪法上的公民申诉权在教师群体的具体化[17]，属于行政救济范畴，是教师权利救济制度的一部分。[11]与权利义务相比，法律身份所涵摄的范畴则更加全面和综合，就《教师法》所涉及的内容而言，教师法律身份不仅涉及其权利义务，而且涉及其资格准入制度、聘任管理制度、待遇和保障制度、奖励申诉制度、救济和责任制度等方方面面，即可以统摄到整部《教师法》的各个章节。在权力说的逻辑之下，有学者主张教育惩戒权的主体应是学校而不是教师[23-24]，根据德国各州《学校法》的规定，作为正式惩戒方式的纪律措施的实施主体只能是学校[25]。
二、完善教师基本权利内容 （一）增设对不当指派和无关事项拒绝权 现行《教师法》在教师权利条款的第一项规定了教师的教育教学权，是教师最基本、最主要的权利。这两个目的被清晰地体现在《意见稿》的第13条特别身份条款中，被表述为依据规范公职人员的相关法律规定，享有相应权利，履行相应义务各级人民政府及其有关部门应当依法加强对公办中小学教师的保障和管理。若把教育惩戒理解成国家教育权的具体化，根据法无授权即禁止的行政法原则，以及《中华人民共和国立法法》第80条规定的制定减损权利或增设义务的规章应遵循的规则，教育惩戒权需要在法律层面进行设定。随着1993年实施的《国家公务员暂行条例》明确将教师排除在公务员范围之外，1994年实施的《教师法》将教师规定为履行教育教学职责的专业人员并沿用至今。
条文的体系结构方面，基本权利义务+个别特别权利义务的立法格局欠缺周延性和包容性，不符合教师基本法的法律定位，建议增设兜底条款，为其他教师权利义务留出规范接口。教师法律身份 百年大计，教育为本。
学界对公办中小学教师的法律身份的公务性描述并无争议[33]，在此基础上，主要存在国家公职人员说国家公务员说教育公务员说等主要观点[34-39]。《中华人民共和国高等教育法》则未规定高校教师兼职兼薪的权利。
从适用范围而言，《意见稿》将教育惩戒纳入教师基本权利条款，回应了对教育惩戒适用对象的讨论，确认了其适用于所有学段而不仅局限于制定过实施细则的中小学范畴。职业学校、高等学校教师的兼职兼薪权利既需要制度保障也需要尺度规范，前提是将该权利通过正式立法的形式在法律文本中进行确认。【关键词】：《教师法》修订。对于公办中小学教师的法律身份，通过考量立法目的、立法成本、法律衔接和立法效果，建议将其界定为教育公务员。计划经济时代，教师与政府部门工作人员被统称为国家干部，其身份等同于公务员[28]，由政府管理和领导，具有最强的公务性描述，教师以国家工作人员标准享受相应的工资标准和福利待遇[29]。[9]笔者认为，《教师法》作为教师职业的基本法，其对权利义务的规定应该着眼于整个教师职业的共性特征,在《教师法》中只规定适用于所有教师的基本权利义务。
一方面，高等教育和职业教育作为向社会输送知识人才和技术人才的主要供给口，高校教师和职业教育教师都需要在教学内容上与所在社会的发展阶段密切接轨，职业教育教师还应当具备相应的工程实践能力。[5]《教师法》的修订工作正如火如荼地开展。
法律仅设定教学自主权，而对其实际的实施和保障机制不加以关照，很难避免通过不当指派、摊派无关事务占用教师时间等方式变相剥夺教师教学自主权的情况发生，进而导致教学自主权在现实中因缺乏实践性而背离其设置的初衷。[22]然而，在立法中如何界定教育惩戒权的性质和覆盖的学段成为立法争议的焦点。
然而，至于幼儿园学生即幼儿是否可以适用教育惩戒，依然存在值得讨论的空间。此后，2018年中共中央、国务院出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出要突显教师职业的公共属性，确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，2021年教育部发布《意见稿》将公办中小学教师界定为国家公职人员，国家立法和政策性文件对教师职业的公务性描述趋于增强。
而若把教育惩戒理解为监护权的转移，有物权性质的对人权亦需要通过法律创设。2018年9月，第十三届全国人大常委会将《教师法》的修订作为二类项目列入立法规划。（二）将教师法律身份条款前移至总则 《意见稿》采取了设定权利义务专章并将基本权利义务与特别权利义务相结合的立法模式，除了基本权利基本义务特别权利和特别义务条款以外，在本章节中同时还设定了履职规范履职保障和特别身份条款。1994年实施的《教师法》设权利义务专章，通过下设第7、8条分别对教师的权利义务进行集中规定，并在第9条规定了人民政府、教育行政部门等保障教师完成教学任务的相应职责，是《教师法》保障教师权利、规范教师行为的关键条款。
长期以来，应试教育的危害已经得到充分论证[12]，不仅给学生的身心健康造成严重的负面影响，也大幅限制了教师的专业发展空间，进而阻碍国家教育事业的发展和教育目标的实现。然而在高等教育语境中，大学教师是否有权对作为成年人的大学生实施惩戒存在争议。
提高教学自主权无论是对于教师专业发展，还是教学效果保障都具有重要意义[13]，《意见稿》响应了时代的呼声，将教师基本权利第1条进行教育教学活动的权利修改为自主开展教育教学活动的权利。另一方面，为推进国家创新驱动发展战略、促进知识价值增值，需要提高作为科技创新人才的高等学校和职业学校教师的创新积极性，需要鼓励作为科研人员的教师运用知识服务社会。
进入专题： 教师法 教师权利 。权利说的代表性观点是监护权转移说，即认为教育惩戒权源于父母对未成年人的监护权，未成年人在学校时，父母将其转移给了教师和学校。
《意见稿》将公办中小学教师界定为国家公职人员，一方面，《中华人民共和国监察法》第15条将公办教育等单位中从事管理的人员纳入应当监察的公职人员范畴，《改革意见》也使用了国家公职人员的表述，此种界定可以体现法律体系的协调性和与中央政策的一致性。因此，将设定公办中小学教师界定为国家公职人员，能否实质性地提高其社会地位和福利待遇有待论证和考察。同样地，《意见稿》第14条设定了高等学校、职业学校教师兼职兼薪的特别权利。[1]《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）自1994年实施以来，在推进依法治教、依法治校上发挥了重大作用，然而伴随着政治、经济、社会的深刻变化以及教育事业的重大变革，[2]近些年，有关部门先后发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《中国教育现代化2035》等指导性、政策性文件，对新时代教师队伍的建设提出了新的要求，《教师法》已难以适应新时代教师队伍生存发展、建设与管理的实际需求，其修订势在必行。
履职规范条款是对教师行使各项权利和履行各项义务时附加的外部的整体性要求，是对权利义务的实现行为设定的更为基本的行为规范，也是教师行使权利和履行义务所要遵循的行为原则和基本底线，而履职保障则是教师行使上述基本权利和特别权利的基本支撑和外部制度保障，此二条款均与教师权利的行使和义务的履行密切相关且专属适配，放在权利义务章节中恰当合理。[14]《教师法》作为教师权益保障法[15]，应当设定和健全教师权利救济制度。
其中，第9~14条对教师权利义务条款做出修改，主要内容包括采取基本权利义务和特别权利义务相结合的立法模式、确认公办中小学教师的法律身份、增设教师惩戒、继续教育权、开展课程和教学资源研发、科研成果转化等权利内容，并适时地对教师义务内容进行了更新和完善。（一）以公务性描述为主线：教师法律身份的历史变迁 公务性是现代教师的基本属性。
因此，教学自主权不仅应当包括自主选择以何种方式、如何教学的权利，还应当为教师自主教学提供实在的制度保障。中共中央、国务院和教育部先后发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》等一系列推进素质教育的政策性文件。
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